--- พฤษภกาสร อีกกุญชรอันปลดปลง โททนต์เสน่งคง สำคัญหมายในกายมี นรชาติวางวาย มลายสิ้นทั้งอินทรีย์ สถิตทั่วแต่ชั่วดี ประดับไว้ในโลกา ---

วันจันทร์ที่ 16 พฤศจิกายน พ.ศ. 2552

ประวัติความเป็นมาของคำว่า"ธรรมาภิบาล"และพัฒนาการ


ประวัติความเป็นมาของคำว่า"ธรรมาภิบาล"และพัฒนาการ
ธรรมาภิบาลภายใต้กระแสโลกาภิวัตน์: นัยต่อประเทศไทย (๑)
รศ. ดร.สมบูรณ์ ศิริประชัย : เขียน
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์


ประวัติความเป็นมาของคำว่า"ธรรมาภิบาล"และพัฒนาการ
ธรรมาภิบาลภายใต้กระแสโลกาภิวัตน์: นัยต่อประเทศไทย (๑)
รศ. ดร.สมบูรณ์ ศิริประชัย : เขียน
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
บทความวิชาการนี้ สามารถ download ได้ในรูป word


บทคัดย่อ

บทความนี้พยายามอธิบายว่า "ธรรมาภิบาล"เป็นแนวความคิดใหม่ที่เข้าใจได้ไม่ง่ายนัก และแท้ที่จริงเป็นเรื่องของสถาบันทางการเมือง สังคม และเศรษฐกิจ มากกว่าที่จะเป็นนโยบายชุดหนึ่งที่สามารถนำมาประยุกต์ได้ทันทีเหมือนนโยบายทั่ว ๆ ไป ความซับซ้อนนี้ทำให้มีการตีความธรรมาภิบาลอย่างง่ายๆ เพียงพิจารณาองค์ประกอบทั่วไปของธรรมาภิบาล ซึ่งมักทำให้เราหลงผิดและหลงประเด็น

ความจริงก็คือ "โครงสร้างธรรมาภิบาล"ไม่เคยสมบูรณ์และหยุดนิ่ง แต่มีพลังพลวัตและพัฒนาปรับตัวไปตามกระแสโลกาภิวัฒน์ โดยเฉพาะธรรมาภิบาลแบบตะวันตกนั้น มีเสาหลักที่ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยเป็นสำคัญ. ในบทความนี้ ผู้เขียนพยายามแสดงให้เห็นว่า การนำแนวความคิดธรรมาภิบาลแบบตะวันตกเข้ามาในสังคมไทย หลังวิกฤตการณ์เศรษฐกิจนับว่ายังห่างไกลจากความสำเร็จ แม้ว่ารัฐไทยได้ตรากฎหมายหลายฉบับที่เกี่ยวกับธรรมาภิบาล ส่วนสำคัญมาจากความเข้าใจอย่างคลาดเคลื่อนต่อแนวความคิดนี้ แต่เหนือสิ่งอื่นใดก็คือ "ธรรมาภิบาล"เป็นเรื่องของการปฏิรูปสถาบันในสังคมให้มีประสิทธิผล ซึ่งขึ้นกับความสามารถของรัฐนั้นในการยกระดับการพัฒนาทางการเมือง ทางเศรษฐกิจ และทางสังคม ให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้นและอย่างยั่งยืน โดยเฉพาะสถาบันแบบไม่เป็นทางการ มักเป็นอุปสรรคสำคัญของการสร้างธรรมาภิบาล

การสร้างระบบการบริหารราชการแผ่นดินของไทยที่มีลักษณะการรับผิด โปร่งใส คาดคะเนได้ และการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างแท้จริงเป็นสิ่งที่พึงปรารถนา และจำเป็นต้องมาจาก การมีรัฐที่มีเสถียรภาพและความเข้มแข็งเท่านั้น แต่นั่นยังเป็นเรื่องของความฝันมากกว่าความจริง

ธรรมาภิบาลภายใต้กระแสโลกาภิวัฒน์ : นัยต่อประเทศไทย

แนวความคิดเรื่องธรรมาภิบาลกับโลกาภิวัฒน์ นับว่าเป็นเรื่องที่เพิ่งมีการกล่าวขวัญกันอย่างจริงจังเมื่อเร็วๆ นี้ โดยเฉพาะหลังจากเกิดวิกฤติการณ์การเงินในเอเชีย เมื่อปี 1997 (พ.ศ.2540) คือ การกล่าวอ้างขององค์กรระหว่างประเทศ เช่น ธนาคารโลก และกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ทั้งสององค์กรมีบทบาทสำคัญในการผลักดันวาระของธรรมาภิบาลให้เป็นวาระของโลก ในแง่ที่ว่า มูลเหตุสำคัญที่ก่อให้เกิดวิกฤติการณ์การเงินในเอเชียนั้น ก็เพราะประเทศในภูมิภาคแถบนี้ไร้ซึ่งธรรมาภิบาล ด้วยเหตุนี้ ทั้งธนาคารโลก และกองทุนการเงินระหว่างประเทศ จึงได้เสนอแนวทาง "ธรรมาภิบาลระดับโลก" (global governance) ที่พยายามผลักดันให้ประเทศในแถบเอเชียและประเทศอื่นๆ พยายามเดินตามกรอบของธรรมาภิบาล เพราะเชื่อว่า ด้วยหนทางนี้เท่านั้น ประเทศกำลังพัฒนาจำนวนมากจะสามารถพัฒนาประเทศให้มีการพัฒนาที่ยั่งยืน ธนาคารโลกดูเหมือนจะเป็นองค์กรโลกบาลที่เชื่อมั่นดังกล่าวอย่างจริงจัง เพราะก่อนหน้าวิกฤติการณ์ทางการเงินในปี 1997 ธนาคารโลกเองได้ตีพิมพ์เผยแพร่เอกสารจำนวนไม่น้อย ชี้ให้เห็นถึง "ธรรมาภิบาลกับการพัฒนา"

ประวัติความเป็นมาของคำว่า "ธรรมาภิบาล"

แท้ที่จริงการเลือกใช้คำว่า "ธรรมาภิบาล" ในที่นี้เป็นการเลือกแบบอำเภอใจ เพราะเห็นว่าใกล้เคียงกับคำว่า "good governance" มากที่สุด ในความเป็นจริงสิ่งที่ควรพิจารณาเป็นอันดับแรกคือ การแยกคำว่า "governance" กับคำคุณศัพท์ว่า "good" ออกจากกัน ในวงการวิชาการนั้น รู้จักคำว่า governance มานานมากแล้ว ส่วนการใส่คุณศัพท์เพื่อกำกับคุณค่าบางอย่างนี้เพิ่งเริ่มเมื่อไม่นานมานี้ โดยหลักฐานเท่าที่ปรากฏในหลายๆ แห่ง ระบุตรงกันว่า คำว่า "governance" เพิ่งมีใช้อย่างเป็นทางการในปี 1989 (พ.ศ.2532) เมื่อธนาคารโลกพยายามวิเคราะห์ถึงความล้มเหลวในการพัฒนาประเทศของประเทศต่างๆ ในแถบตอนใต้ของทะเลทรายซาฮารา อัฟริกา หลังจากนั้นคำนี้ก็เริ่มมีการนำมาใช้อย่างแพร่หลายมากขึ้นเรื่อยๆ ในความเป็นจริง ขณะที่ธนาคารโลกเริ่มเผยแพร่

ตามหลักฐานที่ปรากฏในตำราหลายเล่มชี้ว่า คำว่า good governence เพิ่งมีการใช้อย่างเป็นทางการครั้งแรกในปี 1989 ในรายงานเรื่อง Sub Sahara Africa : From Crisis to Sustainable Growth ซึ่งเป็นรายงานที่ธนาคารโลกพยายามวิเคราะห์ถึงความล้มเหลวของรัฐ ในอัฟริกาในการพัฒนาประเทศ. คำว่า good governance เริ่มมีบทบาทในแง่ของโลกาภิวัฒน์ก็เพราะทั้งธนาคารโลก และกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ต่างเชื่อว่า การพัฒนาอย่างยั่งยืนจักทำไม่ได้เลย ถ้าประเทศนั้นๆ ปราศจาก good governance หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง มีการผูกโยงคำว่า "การพัฒนา" ให้ควบคู่กับคำว่า good governance นั่นคือการกำหนดกลไกอำนาจของรัฐในการบริหารจัดการทรัพยากรทั้งแง่เศรษฐกิจและสังคมของประเทศเพื่อให้เกิดการพัฒนา. ในตอนแรกเริ่มนั้น ธนาคารโลกได้เน้นถึงความหมายกว้างๆ 3 ลักษณะคือ

(1) โครงสร้างและรูปแบบของระบอบทางการเมือง (Political regime)
(2) กระบวนการและขั้นตอนที่ผู้มีอำนาจในทางการเมือง ใช้เพื่อการบริหารจัดการทรัพยากรทางเศรษฐกิจและสังคมเพื่อพัฒนาประเทศ
(3) ความสามารถของผู้มีอำนาจในการบริหารประเทศในการวางแผนเพื่อกำหนดนโยบายและการแปลงแผนและนโยบายไปสู่การปฏิบัติ ตลอดจนปรับเปลี่ยนแนวทางการบริหารประเทศ

สังเกตได้ว่า ธนาคารโลกสร้างลักษณะของธรรมาภิบาลระดับโลกขึ้น เพื่อให้หน่วยงาน และเครือข่ายในองค์กรผลักดันให้ประเทศต่างๆ ดำเนินตามแนวทาง "ธรรมาภิบาล" ซึ่งลักษณะองค์ประกอบที่กว้างขวางนี้ มิได้ชี้ชัดว่า ประเทศนั้นจะต้องอยู่ภายใต้ระบบการเมืองการปกครองแบบใดแบบหนึ่งอย่างเฉพาะเจาะจง แม้ว่าอาจมีการแปลความหมายแบบแอบแฝงในคำว่า ระบบการเมือง นั้นน่าจะหมายถึง"ระบอบประชาธิปไตย"ก็ตาม (Democratic good governance) ในตอนแรกๆ ของการใช้คำนี้ ยังมีความไม่ลงรอยระหว่างองค์กรระหว่างประเทศ แต่เนื่องจากอิทธิพลของธนาคารโลกที่มีอยู่มาก ในไม่ช้า คำว่า "ธรรมาภิบาล" จึงเป็นคำที่มีการใช้อย่างแพร่หลาย โดยเฉพาะหลังวิกฤติการณ์เศรษฐกิจในปี 1997 ในประเทศไทยและลามไปสู่ประเทศต่างๆ อย่างรวดเร็ว

UNDP: กลไกประชารัฐ ๓ ด้านที่ดี (ความสมดุลระหว่างองค์กร)

ในแง่บริบทของไทย การสร้างกลไกประชารัฐที่ดีสามารถส่งเสริมสนับสนุนการพัฒนาคนในสังคมให้มีความยั่งยืน ซึ่งองค์การพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nation Development Programme-UNDP) ก็เป็นแกนนำในการผลักดันความคิดนี้ในระดับสากล โดยสามารถศึกษาจากเอกสารของ UNDP ในเรื่อง Governance for Sustainable Human Development ซึ่งมีการนิยามกลไกประชารัฐไว้อย่างชัดเจนว่ามี 3 ด้าน คือ

- ด้านประชาสังคม (Civil Society)
- ด้านภาคธุรกิจเอกชน (Private Sector) และ
- ด้านภาครัฐ (State)

"ประชารัฐที่ดี"หรือ"ธรรมาภิบาล" จึงเป็นกลไกฝังลึกอยู่ภายในที่เชื่อมองค์ประกอบทั้ง 3 ด้านเข้าด้วยกัน กลไกประชารัฐที่ดีหรือธรรมาภิบาลจึงเป็นการสร้างความสมดุลระหว่างองค์ประกอบทั้ง 3 ด้าน ให้ดำรงอยู่อย่างสันติสุขและมีเสถียรภาพ

"ธรรมาภิบาล" ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยเสรีนิยม

อย่างไรก็ตาม ถ้าเราสืบค้นความหมายของ "ธรรมาภิบาล" จะพบว่า จริงๆ แล้ว คำว่า "ธรรมาภิบาล" ที่ใช้กันแพร่หลายตั้งแต่ปี 1989 นั้น มีนัยแอบแฝงว่าเป็น "ธรรมาภิบาล" ภายใต้ระบอบประชาธิปไตย (democratic good governance) ในความหมายของชาติตะวันตก เช่น ธนาคารโลก และองค์กรโลกบาลแห่งอื่นๆ หมายถึงระบบการเมืองที่อิงกับแบบจำลองของรัฐที่เน้นประชาธิปไตยเสรีนิยม (liberal democratic polity) ซึ่งมีหน้าที่

- ปกป้องสิทธิมนุษยชนและสิทธิของประชาชน บวกกับ
- การบริหารราชการที่มีความเข้มแข็ง ปราศจากการฉ้อราษฎร์บังหลวง และ
- มีระบบการบริการที่มีความรับผิด (accountable)

ในระบบการเมืองเช่นนี้มักเสนอแนะว่า ระบบเศรษฐกิจต้องมีการแข่งขันอย่างเต็มที่ และมีระบบเศรษฐกิจแบบตลาด ซึ่งความเชื่อเช่นนี้มิใช่เรื่องใหม่แต่ประการใด เพียงแต่ใช้ศัพท์ที่ต่างกัน เพราะในทศวรรษ 1960 ก็มีการอ้างอิงถึงสังคมที่ดีในตัวมันเอง (good society itself) ภายใต้แนวความคิดการพัฒนาแบบตะวันตกที่เป็นกระบวนการพัฒนาให้ทันสมัย

"ธรรมาภิบาล" ในวงการวิชาการมีความหมายสองนัย
กำเนิดของคำว่า "ธรรมาภิบาล" ในวงการวิชาการมีความหมายในสองนัย กล่าวคือ

- นัยแรก เป็นความหมายที่จำกัด ซึ่งธนาคารโลกพยายามสื่อสารโดยตีความว่า หมายถึง ในด้านการบริหารหรือการจัดการของรัฐ
- นัยที่สอง เป็นนัยที่รัฐบาลตะวันตกนำมาอ้างอิงคือ เป็นเรื่องทางการเมืองมากกว่า

ด้วยเหตุนี้จึงมักเกิดความสับสนในวงการวิชาการว่า จะหมายถึง นัยแรก หรือนัยที่สอง. แท้ที่จริงแล้ว องค์กรระหว่างประเทศนั้นมิได้ยึดถือ "ธรรมาภิบาล" อย่างเคร่งครัดตั้งแต่ปลายทศวรรษ 1980 เพราะทั้งธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ก็มักปล่อยเงินกู้แก่ประเทศต่างๆ ที่มีลักษณะเป็น "bad governance" อย่างต่อเนื่อง หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ ไม่ว่าประเทศนั้นจะเป็นประชาธิปไตยหรืออยู่ภายใต้ระบบเผด็จการทางทหาร ธนาคารโลกก็พร้อมในการปล่อยกู้เสมอมา

ไม่ว่าจะเป็นอาร์เจนติน่า ชิลี สมัยปิโนเช่ อิหร่าน หรือเกาหลีใต้ หรือกรณีของประเทศที่มีการฉ้อราษฎร์บังหลวงอย่างกว้างขวาง เช่น อิรัก แซร์ ไฮติ เป็นต้น คำถามที่สำคัญมี่เกี่ยวกับ "ธรรมาภิบาล" คือ เพราะเหตุใด รัฐบาลตะวันตกจึงเริ่มคิดถึงเรื่องนี้อย่างจริงจังในปลายทศวรรษ 1980 ในแง่ของการส่งเสริมสนับสนุนธรรมาภิบาล? คำตอบต่อ คำถามนี้อย่างน้อยมี 4 คำตอบคือ

ประการแรก ประสบการณ์ของการการปล่อยกู้ยืมเงินภายใต้โครงการปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ
ประการที่สอง การกลับมาอีกครั้งของทุนนิยมเสรีแบบใหม่ในตะวันตก (Neo-liberalism)
ประการที่สาม การล่มสลายของระบบคอมมิวนิสต์ และ
ประการที่สี่ กระแสการส่งเสริมประชาธิปไตยในประเทศกำลังพัฒนา

1. การปล่อยเงินกู้ภายใต้โครงการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจ
ทั้งธนาคารโลก และกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ต่างมีประสบการณ์อย่างดีในการปล่อยเงินกู้ในการปรับโครงสร้างให้แก่ประเทศกำลังพัฒนาในช่วงทศวรรษ 1980 การปรับโครงสร้างดังกล่าวนี้มักเป็นการลดบทบาทของรัฐ เพื่อลดการอุดหนุนหรือใช้จ่ายเกินตัวของรัฐบาลต่างๆ ในประเทศกำลังพัฒนา โดยต้องการให้มีการลดการบิดเบือนกลไกราคา เพื่อกระตุ้นให้มีการปรับปรุงประสิทธิภาพ เพื่อเน้นการส่งออกเป็นยุทธศาสตร์หลัก

การปรับโครงสร้างเศรษฐกิจ การปรับโครงสร้างสถาบัน
ในช่วงทศวรรษ 1980s นี้ ธนาคารโลก และกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ต่างก็พยายามทำให้รัฐในประเทศกำลังพัฒนามีขนาดเล็กลง แต่สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ การปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจนั้น มักมีผู้ได้ประโยชน์และผู้เสียประโยชน์ ยิ่งกว่านั้นการปรับโครงสร้างดังกล่าว ไม่อาจทำได้ถ้าปราศจากความมุ่งมั่นทางการเมืองจากฝ่ายข้าราชการและประชาชน ดังนั้น ทั้งสององค์กรโลกบาลจึงเริ่มตระหนักว่า การปฏิรูปโดยการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจอย่างเดียว ไม่อาจทำได้อย่างมีประสิทธิภาพ ถ้าปราศจากการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของสถาบันธรรมาภิบาล ไม่ว่าจะเป็นการปลดปล่อยการเงินเสรี หรือการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ

2. การกลับมาอีกครั้งของทุนนิยมเสรีแบบใหม่ในตะวันตก
ธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศมีความสนใจว่า การปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจที่ทำมาโดยตลอดในช่วงทศวรรษ 1980 ไม่อาจนำไปสู่ความสำเร็จได้ เพราะรัฐในประเทศต่างๆ ยังไม่มีลักษณะของโครงสร้างอภิบาลแบบตะวันตก อิทธิพลของลัทธิเสรีนิยมแบบใหม่นั้นกลับมาเป็นที่นิยมในตะวันตก เมื่อปลายทศวรรษ1970s ซึ่งเน้นให้รัฐดำเนินตามกลไกราคาอย่างเต็มที่ โดยให้มีการลดบทบาทของรัฐลง เน้นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ และเน้นด้านอุปทานทางเศรษฐกิจที่ส่งเสริมบทบาทของปัจเจกชนและวิสาหกิจเอกชนในการพัฒนาเศรษฐกิจ ซึ่งแนวความคิดเสรีนิยมใหม่นี้ ซ่อนอยู่ในนโยบายการปฏิรูปเศรษฐกิจของธนาคารโลก และกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ภายใต้โครงการปล่อยเงินกู้เพื่อปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจ แต่สิ่งที่ควรพิจารณาควบคู่ไปด้วยก็คือ แนวความคิดเสรีนิยมแบบใหม่ ไม่ใช่เป็นเรื่องทฤษฏีเศรษฐศาสตร์เท่านั้น แต่มีนัยที่เข้มงวดของการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องด้วย ซึ่งเกี่ยวข้องกับบทบาทของการเมืองและของรัฐ ว่าควรมีบทบาทเช่นใด

เสรีนิยมแบบใหม่ เน้นให้รัฐมีบทบาทที่น้อยลง (minimal state)
ในแง่นี้ แนวคิดแบบเสรีนิยมแบบใหม่ที่เน้นให้รัฐมีบทบาทที่น้อยลง (minimal state) นั้นยังมีหน้าที่ทางการเมืองที่เชื่อมต่อระหว่างตลาดกับรัฐผ่านกลไกประชาธิปไตย แนวความคิดนี้ในทางสุดขั้ว เน้นว่า ความล้มเหลวในการพัฒนาของประเทศด้อยพัฒนาจำนวนมาก มีมูลเหตุมาจากการแทรกแซงของรัฐมากเกินไป และขาดกลไกของประชาธิปไตยที่ส่งเสริมให้มีกิจการค้าแบบเสรีนิยมอย่างแท้จริง การมีระบอบประชาธิปไตยที่มีประสิทธิภาพ จำเป็นต้องมีประชาสังคมที่มีความเป็นอิสระและมีความหลากหลาย

แนวความคิดเสรีนิยมสรุปว่า ความล้มเหลวของการปรับโครงสร้างทางเศรษฐกิจนั้น มีผลที่เชื่อมโยงโดยตรงกับปัจจัยทางการเมืองที่ไม่มีประสิทธิภาพ โดยเฉพาะระบบเผด็จการทางทหาร สิ่งที่แนวความคิดเสรีนิยมเน้นมาโดยตลอดก็คือ ประชาธิปไตยนั้นต้องดำเนินควบคู่กับเศรษฐกิจเสรี ซึ่งมีรัฐบาลที่เข้มแข็งที่มีความรับผิดต่อประชาสังคม มีการฉ้อราษฎร์บังหลวงน้อย และเน้นการจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง รัฐในระบบเศรษฐกิจเสรีนิยมนั้นสามารถ "จัดสรรสินค้าสาธารณะได้อย่างมีประสิทธิภาพ"

3. การล่มสลายของคอมมิวนิสต์เสริมแนวคิดธรรมาภิบาล
การล่มสลายของระบบเศรษฐกิจแบบคอมมิวนิสต์ ในปลายทศวรรษ 1980 เป็นปรากฏการณ์ที่ช่วยหนุนเสริมให้แนวความคิดธรรมาภิบาลมีอิทธิพลมากยิ่งขึ้น เพราะเป็นการตอกย้ำว่า รัฐคอมมิวนิสต์ที่ไม่ใช่ประชาธิปไตย ไม่สามารถสร้างเศรษฐกิจแบบยั่งยืนได้ โดยเฉพาะหากระบบเศรษฐกิจแบบคอมมิวนิสต์นั้นเต็มไปด้วยการฉ้อราษฎร์บังหลวง การจัดการที่ผิดพลาด ความไร้ประสิทธิภาพ และความล้าหลังทางเศรษฐกิจ ซึ่งสิ่งเหล่านี้ล้วนเป็นผลโดยตรงจากการขาดประชาธิปไตย และการไม่มีส่วนรวมของประชาสังคม

ด้วยเหตุนี้ จึงมีการเสนอว่า การมีเสรีภาพทางการเมืองเป็นเงื่อนไขที่จำเป็นของเสรีภาพทางเศรษฐกิจ และความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ดังนั้น การก่อตั้งธนาคารเพื่อการพัฒนาและบูรณาการแห่งยุโรปในปี 1991 (พ.ศ.2534) จึงมีหน้าที่ในการช่วยบูรณะและฟื้นฟูประเทศในยุโรปตะวันออก และประเทศในเครือสหภาพโซเวียตให้มีเสรีภาพทางการเมืองและเศรษฐกิจ เพื่อส่งเสริมให้มีประชาธิปไตยที่มีหลายภาคการเมือง มีลักษณะพหุนิยม และมีระบบเศรษฐกิจแบบตลาด

4. กระแสการส่งเสริมประชาธิปไตยในประเทศกำลังพัฒนา
ประเด็นสุดท้ายในเรื่องการกลับมาใหม่ของธรรมาภิบาลคือ ผลกระทบของกระบวนการเคลื่อนไหวและประชาธิปไตย ซึ่งเกิดขึ้นทั่วโลกในช่วงทศวรรษ 1980s ทั้งในลาตินอเมริกาและในทวีปอื่นๆ ทั่วโลก ทั้งในกรณี จีน ฟิลิปปินส์ เกาหลีใต้ ไต้หวัน บังคลาเทศ และเนปาล ล้วนเป็นกระแสให้ประเทศต่างๆ หันมาสนใจในเรื่อง"ธรรมาภิบาล"กันอย่างจริงจัง

ความหมายของคำว่า "ธรรมาภิบาล" ของธนาคารโลก

ในเอกสารของธนาคารโลกเมื่อปี 1989 (พ.ศ.2532) ให้ความหมายที่เจาะจงของคำนี้ประกอบด้วย

(1) การบริการของรัฐที่มีประสิทธิภาพ (an efficient public service)
(2) ระบบศาลที่เป็นอิสระ (an independent judicial system)
(3) ระบบกฎหมายที่บังคับสัญญาต่างๆ (legal framework to enforce contracts)
(4) การบริหารกองทุนสาธารณะที่มีลักษณะรับผิดต่อประชาสังคม (the accountable administration of public funds)
(5) การมีระบบตรวจสอบทางบัญชีที่เป็นอิสระ (an independent public auditor) ซึ่งรับผิดชอบต่อตัวแทนในรัฐสภา
(6) การเคารพในกฎหมายและสิทธิมนุษยชนทุกระดับของรัฐบาล (respect for the law and human right at all levels of government)
(7) โครงสร้างสถาบันที่มีลักษณะพหุนิยม (a pluralistic institutional structure)
(8) การมีสื่อสารมวลชนที่เป็นอิสระ (a free press)

ความหมายที่แอบแฝงของธรรมาภิบาล

อย่างที่กล่าวไว้ว่า "ธรรมาภิบาล" มิใช่ศัพท์ที่เกิดขึ้นในสูญญากาศ แท้ที่จริงนั้น มีการแอบแฝงแนวความคิดธรรมาภิบาลประชาธิปไตยไว้ ซึ่งมีความชัดเจนขึ้นเรื่อยๆ ในความหมายของธนาคารโลก ซึ่งสิ่งที่ซ่อนอยู่ในคำศัพท์นี้ก็คือ ปัจจัยสามด้านที่แวดล้อม คำว่า "ธรรมาภิบาล" นั่นคือ ความเป็นระบบ (systematic) ทางการเมือง (political) และการบริหารราชการแผ่นดิน (administrative)

ประการแรก ในแง่ความเป็นระบบ
เป็นที่ยอมรับว่า คำว่า "ธรรมาภิบาล" มีความหมายกว้างกว่าคำว่ารัฐบาล (government) ซึ่งโดยทั่วไปมักหมายถึง โครงสร้างทางสถาบันแบบที่เป็นทางการและเป็นเรื่องการตัดสินใจของฝ่ายบริหารในรัฐสมัยใหม่ทั่วไป แต่คำว่า "ธรรมาภิบาล" นั้นมีนัยที่หลวมกว่าและกว้างกว่าการใช้อำนาจทางการเมืองภายในและภายนอกของระบบการเมือง ในแง่นี้ธรรมาภิบาลจึงมีลักษณะเป็นระบบความสัมพันธ์ทางการเมืองและสังคมเศรษฐกิจ

อย่างไรก็ตาม ในความหมายที่แคบที่มีการใช้กันอยู่นั้น "ธรรมาภิบาล" มีความหมายถึงระบบทุนนิยมแบบประชาธิปไตย (democratic capitalist regime) ที่มีรัฐแบบมีอำนาจน้อยที่สุด คือรัฐมีหน้าที่รักษากฎหมายและความสงบเรียบร้อยเท่านั้น (law and order) ซึ่งเป็นความคิดที่กว้างของธรรมาภิบาลแบบตะวันตก

ประการที่สอง ในด้านการเมือง
ซึ่งมีลักษณะจำกัดและระบุทางการเมืองอย่างชัดเจน ธรรมาภิบาลมีนัยว่า รัฐมีความชอบธรรม (legitimacy) และมีอำนาจหน้าที่ (authority) อย่างถูกต้อง ซึ่งเป็นสิ่งที่ระบบประชาธิปไตยสร้างขึ้นมา เพื่อแบ่งแยกอำนาจหน้าที่ทางการเมืองอย่างชัดเจน ในแง่อำนาจของนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหารและฝ่ายตุลาการ ซึ่งไม่ว่าจะอยู่ภายใต้ระบบประธานาธิบดีหรือระบบรัฐสภา ระบบสหพันธ์รัฐหรือรัฐเดี่ยว ก็ใช้ระบบเดียวกัน ในแง่ของการมีสังคมแบบพหุนิยมที่มีการเลือกตั้งอย่างเสรี มีการเลือกตัวแทนเข้าไปทำงานในฝ่ายบริหาร โดยที่ต้องมีการตรวจสอบให้มีการใช้อำนาจอย่างถูกต้อง (checks and balances) เพื่อปกป้องสิทธิมนุษยชน ซึ่งเป็นความหมายธรรมาภิบาลในทางการเมืองที่ประเทศตะวันตกยึดถือตลอดมา

ประการที่สาม ในแง่การบริหารราชการแผ่นดินแบบแคบ
"ธรรมาภิบาล" หมายถึง ระบบราชการที่มีประสิทธิภาพ เปิดเผย มีความรับผิดและมีการตรวจสอบทางบัญชีอย่างถี่ถ้วน โดยมีระบบข้าราชการที่เข้มแข็ง เพื่อออกแบบนโยบายและปฏิบัตินโยบายที่เหมาะสม นอกจากนี้ ยังจำเป็นต้องมีระบบตุลาการที่เป็นอิสระอย่างแท้จริง เพื่อแก้ไขกรณีพิพาทต่างๆ ซึ่งเกิดขึ้นในระบบเศรษฐกิจตลาดแบบเสรี

ดังนั้น ในคำนิยามของธนาคารโลกและในสังคมตะวันตก คำว่า "ธรรมาภิบาล" จึงเป็นความคิด "ธรรมาภิบาลประชาธิปไตยภายใต้ระเบียบของโลกใหม่" (new world order) ด้วยเหตุนี้ หากเราเดินตามเส้นทางของธนาคารโลกและองค์กรโลกบาลทั้งหมด "ธรรมาภิบาล" ในความหมายนี้ เราจึงได้เลือกรูปแบบและกลไกแบบประชาธิปไตยตะวันตกพร้อมกันไปด้วย ซึ่งประเทศกำลังพัฒนาอาจไม่สามารถสร้างขึ้นได้ชั่วข้ามคืน หรืออาจต้องใช้เวลาไม่ต่ำกว่า 100 ปี

ธรรมาภิบาลกับสังคมไทย

โดยทั่วไป ความรับรู้ของนักวิชาการไทยและข้าราชการไทยนั้นมีแตกต่างกัน มีบางส่วนที่เห็นว่าแนวคิดเรื่องธรรมาภิบาลไม่ใช่เรื่องใหม่ หากแต่มีมาช้านานแล้วในสังคมไทย แต่มีบางส่วนชี้ว่าแนวความคิดเป็นของใหม่ที่เพิ่งเกิดขึ้นในชุมชนวิชาการ และขยายไปสู่วงการข้าราชการชาวไทย แนวความคิดเรื่องนี้มีปัญหาหลายด้านที่ควรนำมาวิเคราะห์ให้ละเอียด ในส่วนนี้จะกล่าวถึงความรับรู้โดยทั่วไปของวงการวิชาการไทย หลังจากนั้นจะเป็นการวิเคราะห์กฎหมายไทยที่เกี่ยวกับธรรมาภิบาล 2 ฉบับ

นักวิชาการไทยกับธรรมาภิบาล : Good governance คืออะไร?

ในภาษาไทย มีความพยายามอย่างยิ่งของนักวิชาการไทยที่พยายามจะเข้าใจศัพท์คำว่า "good governance" มากกว่าคำว่า "governance" ดังนั้นในงานวิจัยจำนวนมาก จึงนิยมเรียกว่า "ธรรมาภิบาล" มากที่สุด ส่วนคำว่า "ธรรมรัฐ" นั้นมีการใช้ครั้งแรกโดยชัยวัฒน์ สถาอานันท์ นอกจากนี้ยังมีการแปลคำว่า good governance เป็นอีก 7 คำ คือ

- สุประศาสนการ โดย ติณ ปรัชญพฤทธิ์,
- ธรรมราษฎร์ โดย อมรา พงศาพิชญ์,
- การกำกับดูแลที่ดี โดย วรภัทร โตธนะเกษม และพูลนิจ ปิยะอนันต์,
- ประชารัฐ โดย สภาพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
- รัฐาภิบาล โดย ชัยอนันต์ สมุทวณิช,
- การบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี โดยสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน และ
- กลไกประชารัฐที่ดี โดย อรพินท์ สพโชคชัย

ปัญหาการให้คำนิยามที่แตกต่างกันมากนี้ น่าจะสะท้อนว่า นักวิชาการไทยยังไม่สามารถหาฉันทานุมัติในเรื่องนี้ได้ ผลก็คือ ชาวบ้านก็คงมีความสับสนอีกต่อไปว่า คำว่า "good governance" มีความหมายว่าอย่างไร. แท้ที่จริงก็แปลคำว่า "good" คือ ธรรมะแล้วสมาสกับคำว่า "อภิบาล" เป็น"ธรรมาภิบาล" ก็ไม่ได้สื่อความหมายที่ถูกต้องในวงวิชาการ โดยเฉพาะวงวิชาการตะวันตกที่ใช้คำนี้กันอย่างกว้างขวาง

ปัญหาข้อที่สองที่นักวิชาการไทยเผชิญก็คือ มีการตีความธรรมาภิบาลในความหมายที่แคบมาก โดยมักอธิบายถึงองค์ประกอบของธรรมาภิบาล ซึ่งหน่วยราชการไทยก็นิยมทำเช่นนี้เช่นกัน

องค์ประกอบที่สำคัญของธรรมาภิบาลในงานวิชาการไทย มักประกอบด้วย

- หลักนิติธรรม (The Rule of Laws)
- ความโปร่งใส (Transparency)
- การมีส่วนรวม (Participation) และ
- ความรับผิด (Accountability)

แต่ที่ประหลาดก็คือ มักมีเพิ่มองค์ประกอบอีก 2 ตัวคือ คุณธรรม (Ethics) และความคุ้มค่า (Cost Recovery) ซึ่งทำให้ความหมายที่แท้จริงของธรรมาภิบาลเริ่มสร้างความสับสนในวงการวิชาการ

ธรรมาภิบาลในทัศนะ ธีรยุทธ บุญมี
ธีรยุทธ บุญมี ดูเหมือนจะเป็นนักวิชาการไทยที่พยายามเข้าใจ "ธรรมภิบาล" ที่ปริบทแบบตะวันตกดังที่เขากล่าวว่า "ธรรมรัฐคือ กระบวนการความสัมพันธ์ (Interactive Relation) ระหว่างภาครัฐ ภาคเอกชน ภาคสังคม และภาคประชาชน ในการที่จะทำให้การบริหารราชการแผ่นดินดำเนินไปอย่างมีประสิทธิภาพนั้น ต้องมีคุณธรรม มีความโปร่งใส มีความยุติธรรม และสามารถตรวจสอบได้ การบริหารประเทศที่ดี ควรเป็นการบริหารแบบสองทาง ระหว่างรัฐบาลประชาธิปไตย และฝ่ายสังคม เอกชน องค์กรพัฒนาภาคเอกชน โดยเน้นการมีส่วนร่วม การจัดการตนเอง เพื่อนำไปสู่การพัฒนาที่ยั่งยืนและเป็นธรรมมากขึ้น"

อย่างไรก็ตาม ภายหลังแนวคิดของธีรยุทธมักถูกวิเคราะห์ ตีความ หรือเขียนใหม่ ซึ่งแตกต่างกันออกไปในงานแต่ละชิ้นที่ทำการศึกษาเรื่องธรรมาภิบาล ทั้งนี้อาจเป็นไปได้ว่า มีความจำเป็นต้องสรุปแนวคิดเพียงสั้นๆ จึงทำให้ความคิดที่สำคัญบางส่วนตกไป เช่น ในงานของบุษบง และบุญมี ในปี 2544 เลือกอธิบายอย่างกระชับว่า "แนวคิดธรรมรัฐ (ของธีรยุทธ) คือ การเป็นหุ้นส่วนกันในการบริหารและการปกครองประเทศโดยรัฐประชาชน และเอกชน ซึ่งขบวนการอันนี้จะก่อให้เกิดความเป็นธรรม ความโปร่งใสความยุติธรรม โดยเน้นการมีส่วนร่วมของคนดี..." แม้ว่างานชิ้นนี้จะมีความสำคัญ และเป็นประโยชน์มากในการประมวลนิยาม องค์ประกอบ และแนวคิดเกี่ยวกับ "ธรรมาภิบาล" อย่างไรก็ดี ผลงานของธีรยุทธชิ้นนี้ นับว่ามีความซับซ้อนมากกว่านั้น กล่าวคือ

ในภาคผนวก 1. ธีรยุทธได้จำแนกความหมายของธรรมรัฐในความคิดของเขาออกเป็น 3 ระดับ คือ

- หนึ่ง ธรรมรัฐในระดับปัจเจกบุคคล หมายถึง ความเข้าใจว่าตนเองเป็นส่วนหนึ่งของรัฐ มีอำนาจในตนเองและกล้าใช้อำนาจนี้
เพื่อประโยชน์ของตนเองและส่วนรวม แต่เป็นไปโดยความรับผิดชอบ

- สอง ธรรมรัฐในระดับกลุ่ม บริษัทและองค์กร หมายถึงการพฤติกรรมขององค์กรทั้งภายในภายนอกที่ถูกต้องเหมาะสม
ต้องมีจริยธรรมทางวิชาชีพ และการบริหารงานที่ซื่อสัตย์ โปร่งใส และ

- สาม ธรรมรัฐระดับชาติ

นอกเหนือจากนั้น ธีรยุทธ บุญมี ไม่ลืมที่จะเสนอวิธีการเพื่อนำความคิดนี้ไปสู่ความเป็นรูปธรรม โดยเขาเสนอว่า ธรรมรัฐแบบนี้ก็คือ ยุทธศาสตร์แห่งชาติ นั่นเอง ซึ่งยุทธศาสตร์ดังกล่าวประกอบด้วย

- หนึ่ง ยุทธศาสตร์การเพิ่มทุนทางการเมือง
- สอง ยุทธศาสตร์เพิ่มทุนทางสังคม และ
- สาม ยุทธศาสตร์การเพิ่มทุนทางค่านิยม วัฒนธรรม

ธรรมาภิบาลในทัศนะ อานันท์ ปันยารชุน
ทัศนะของผู้นำของสังคมไทยที่สำคัญมาจากผลงานของ อานันท์ ปันยารชุน อดีตนายกรัฐมนตรีของไทย ท่านได้เขียนและพูดไว้ในหลายที่ ซึ่งปรากฏเป็นรูปธรรมคือ บทความเรื่อง "ธรรมรัฐกับสังคม" หน้า 25-32 (ในงาน สมหมาย ปาริฉัตร (บก) มุมมองของนายอานันท์ สำนักพิมพ์มติชน ปี 2541) ซึ่งงานชิ้นดังกล่าวออกมาในช่วงไล่เลี่ยกับคำให้สัมภาษณ์เรื่อง "เต๋าของ good governance" ในหนังสือพิมพ์เนชั่นรายวัน วันที่ 18 กุมภาพันธ์ 2541 หน้า 41-42 กระทั่งมีการตีพิมพ์ มุมมองของนายอานันท์ เล่ม 2 สำนักพิมพ์เดียวกัน ปี 2544

ในผลงานเหล่านี้ อานันท์แสดงความเห็นว่า รัฐต้องจำกัดอำนาจลง มีความโปร่งใส (สะอาด หรือ clear) มีการเปิดเผยข้อมูลและการกระทำมากขึ้น (open) ยิ่งไปกว่านั้น แนวคิดการรับรู้ "ธรรมรัฐ" ของเขาคือ รัฐต้องเพิ่มประสิทธิภาพ ประสิทธิผล มีความยุติธรรม เพิ่มการบริการสังคม ในแง่นี้อานันท์หมายถึงการมี "ธรรมรัฐ" โดยบรรษัทเอกชน (corporate sector) มากกว่าส่วนอื่นๆ กล่าวอีกทางหนึ่ง สำหรับอานันท์แล้ว ไม่ว่ารูปแบบการปกครองจะเป็นอย่างไรก็ตาม ขอเพียงมีองค์ประกอบเหล่านี้ สังคม หรือองค์กรนั้น ก็มี "ธรรมรัฐ" เช่น การยกตัวอย่างสิงคโปร์ โดยอานันท์ อ้างว่าสิงคโปร์ปกครองแบบอำนาจนิยม แต่มี "ธรรมรัฐ" ดังนั้น "ธรรมรัฐ" รูปแบบนี้จึงเกี่ยวกับเรื่องเทคนิคการจัดการมากกว่าการเมือง

ธรรมาภิบาลในทัศนะ ประเวศ วะสี
นักคิดอีกคนที่สำคัญต่อการรับรู้เรื่องธรรมาภิบาลคือ นายแพทย์ประเวศ วะสี ซึ่งเริ่มปรากฏเพื่อรำลึกถึง ป๋วย อึ๊งภากรณ์ ครั้งที่ 6 คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อย่างไรก็ตาม โดยทั่วไป นายแพทย์ประเวศจะทำการกล่าวถึงลักษณะ ปัญหา หรือทางออกของสังคมไทย โดยภาพรวมมากกว่าจะนำเสนอแต่เฉพาะเรื่องใดเรื่องหนึ่ง การติดตามความคิดของ นายแพทย์ประเวศวะสี ต่อประเด็นธรรมาภิบาลจึงค่อนข้างซับซ้อน เช่นในเรื่อง "ธรรมรัฐ: จุดเปลี่ยนประเทศไทย?" ปี 2541, และในเรื่อง "ธรรมรัฐกับคอรัปชั่น" ปี 2546, บทความของท่านถูกตั้งชื่ออย่างกว้างๆ ว่า "ระเบียบวาระแห่งชาติ ปฏิรูปสังคมไทย"

นายแพทย์ประเวศ แสดงทัศนะค่อนข้างต่างจากอานันท์ เพราะว่า "ธรรมรัฐ" แบบของท่านไม่อาจแยกออกจากการปกครองประชาธิปไตย ยิ่งไปกว่านั้น นักคิดท่านนี้เสนอให้มีการสร้างเครือข่ายสังคม และพลังสังคม เพื่อสถาปนาสังคมที่มี "สันติประชาธรรม". อย่างไรก็ตาม ความคิดของนายแพทย์ประเวศ ในภายหลังมีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้นอีก และจำเป็นต้องทำความเข้าใจควบคู่กับข้อเสนอให้ใช้แนวคิดแบบพุทธศาสนา ให้เข้ามามีบทบาทต่อ"ธรรมรัฐ" และสังคม และข้อเสนอให้สร้างสังคมอุดมคติแบบอาจารย์ป๋วย อึ๊งภากรณ์ อดีตผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย และอาจารย์ทางด้านเศรษฐศาสตร์ ผู้มีอิทธิพลและบารมีอย่างสูง ในสังคมไทยหรือที่รู้จักกันว่า "สันติประชาธรรม"

"ธรรมรัฐ" ของนายแพทย์ประเวศ จึงมีลักษณะ "รัฐหรือประเทศหรือสังคมที่มีความถูกต้องทุกๆ จุด กล่าวคือ นายแพทย์ประเวศเห็นว่า ภายหลังการปฏิรูปสังคมเพื่อให้เกิดความเข้มแข็ง ถูกต้อง เป็นธรรม ในทุกสัดส่วนของสังคม หรือเกิดความเป็นธรรมรัฐ ท่านระบุว่ากระบวนการธรรมาภิบาลคือ "การสร้างเศรษฐกิจมหภาคที่ถูกต้อง มีระบบรัฐที่ถูกต้อง มีการปฏิรูปการศึกษาให้สามารถสร้างความเข้มแข็งทางสติปัญญาให้คนทั้งมวล ปฏิรูปสื่อเพื่อสังคม ตลอดจนปฏิรูปกฎหมายให้เหมาะสม สอดคล้องกับการที่จะสร้างสังคมเข้มแข็งถูกต้องเป็นธรรมทั้งหมด รวมกันคือธรรมรัฐ หรือ good governance อันจะทำให้สังคมไทยมีความเข้มแข็งทุกด้านทั้งทางคุณค่าและจิตสำนึก ทางปัญญา ทางสังคม ทางการเมือง ทางวัฒนธรรม ทางจริยธรรม ทางเศรษฐกิจ มีสมรรถนะ มีความโปร่งใส สามารถอยู่ร่วมกันได้ด้วยความสุข และมีความเอื้ออาทรต่อกัน มีความจำเริญรุ่งเรืองต่อไปด้วยฐานอันมั่นคง"

ลักษณะของนักคิดไทยที่ยกมาประกอบในบทความนี้ ชี้ให้เห็นว่า ความเข้าใจในเรื่องธรรมาภิบาลยังไม่อาจหาข้อยุติได้ เพราะระหว่างนายอานันท์ ปันยารชุน กับนายแพทย์ประเวศ วะสี ก็ยังมีความแตกต่างในสาระสำคัญ นั่นคือ จำเป็นหรือไม่ที่โครงสร้างของธรรมาภิบาลเกิดขึ้นได้ในสังคมที่ไม่ใช้ระบบประชาธิปไตยแบบตะวันตก

ธรรมาภิบาลในทัศนะ อรพินท์ สพโชคชัย
ในแง่นักวิชาการที่ศึกษาธรรมาภิบาลตั้งแต่เริ่มต้น อรพินท์ สพโชคชัย (2541) ได้ สังเคราะห์ถึงองค์ประกอบของธรรมาภิบาลไว้อย่างกระชับ ซึ่งประกอบด้วย 6 ด้านดังนี้คือ

1. การมีส่วนร่วมของสาธารณชน (public participation)
การมีส่วนร่วมของสาธารณชน คือกลไกกระบวนการที่ประชาชน (ชายและหญิง) มีโอกาสและมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจอย่างเท่าเทียมกัน (equity) ไม่ว่าจะเป็นโอกาสในการเข้าร่วมในทางตรงหรือทางอ้อม โดยผ่านกลุ่มผู้แทนราษฎรที่ได้รับการเลือกตั้งจากประชาชนโดยชอบธรรม. การเปิดโอกาสให้สาธารณชนมีส่วนร่วมอย่างเสรีนี้ รวมถึงการให้เสรีภาพแก่สื่อมวลชน และให้เสรีภาพแก่สาธารณชนในการแสดงความคิดเห็นอย่างสร้างสรรค์ คุณลักษณะสำคัญประการหนึ่งที่สาธารณชนมีส่วนร่วมคือการมีรูปแบบการปกครอง และบริหารที่กระจายอำนาจ (decentralization)

2. ความสุจริตและโปร่งใส (honesty and transparency)
ความสุจริตและโปร่งใส คือกลไกที่มีความสุจริต และโปร่งใสซึ่งรวมถึงการมีระบบกติกาและการดำเนินงานที่เปิดเผย ตรงไปตรงมา ประชาชน สามารถเข้าถึงและได้รับข้อมูลข่าวสารอย่างเสรี เป็นธรรม ถูกต้องและมีประสิทธิภาพ ซึ่งหมายถึงการที่ผู้เกี่ยวข้องทั้งหมดไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานกำกับดูแลและประชาชนสามารถตรวจสอบและติดตามผลได้

3. พันธะความรับผิดชอบต่อสังคม (accountability)
พันธะความรับผิดชอบต่อสังคม คือกลไกที่มีความรับผิดชอบในบทบาทภาระหน้าที่ที่มีต่อสาธารณชน โดยมีการจัดองค์กรหรือการกำหนดกฎเกณฑ์ที่เน้นการดำเนินงานเพื่อสนองตอบความต้องการของกลุ่มต่างๆ ในสังคมอย่างเป็นธรรม ในความหมายนี้รวมถึงการที่มี bureaucracy accountability, political accountability ซึ่งจะมีความหมายที่มากกว่าการมีความรับผิดชอบเฉพาะต่อผู้บังคับบัญชา หรือกลุ่มผู้เป็นฐานเสียงที่ให้การสนับสนุนทางการเมือง แต่ครอบคลุมถึงพันธะความรับผิดชอบต่อสังคม เช่น องค์กรหน่วยงาน และผู้ที่เกี่ยวข้องต้องพร้อมและสามารถที่จะถูกตรวจสอบและวัดผลการดำเนินงานทั้งในเชิงปริมาณ คุณภาพ ประสิทธิภาพ และการใช้ทรัพยากรสาธารณะ ดังนั้น คุณลักษณะของความโปร่งใสของระบบในลำดับที่สองจึงเป็นหัวใจสำคัญในการสร้าง accountability

4. กลไกการเมืองที่ชอบธรรม (political legitimacy)
กลไกการเมืองที่ชอบธรรม คือกลไกที่มีองค์ประกอบของผู้ที่เป็นรัฐบาลหรือผู้ที่เข้าร่วมบริหารประเทศซึ่งมีความชอบธรรม เป็นที่ยอมรับของคนในสังคม โดยรวม ไม่ว่าจะโดยการแต่งตั้งหรือเลือกตั้ง แต่จะต้องเป็นรัฐบาลที่ได้รับการยอมรับจากประชาชนว่ามีความสุจริต มีความเที่ยงธรรม และมีความสามารถที่จะบริหารประเทศได้

5. กฎเกณฑ์ที่ยุติธรรมและชัดเจน (fair legal framework and predictability)
กฎเกณฑ์ที่ยุติธรรมและชัดเจน คือมีกรอบของกฎหมายที่ยุติธรรมและเป็นธรรมสำหรับกลุ่มคนต่างๆ ในสังคม ซึ่งกฎเกณฑ์มีการบังคับใช้และสามารถใช้บังคับได้อย่างมีประสิทธิภาพ เป็นกฎเกณฑ์ที่ชัดเจนซึ่งคนในสังคมทุกส่วนเข้าใจ สามารถคาดหวังและรู้ว่าจะเกิดผลอย่างไรหรือไม่เมื่อดำเนินการตามกฎเกณฑ์ของสังคม สิ่งเหล่านี้เป็นการประกันความมั่นคง ศรัทธา และความเชื่อมั่นของประชาชน

6. ประสิทธิภาพและประสิทธิผล (efficiency and effectiveness)
ประสิทธิภาพและประสิทธิผล คือกลไกที่มีประสิทธิภาพในการดำเนินงานไม่ว่าจะเป็นด้านการจัดกระบวนการทำงาน การจัดองค์กร การจัดสรรบุคลากร และมีการใช้ทรัพยากรสาธารณะต่างๆ อย่างคุ้มค่าและเหมาะสม มีการดำเนินการและการให้บริการสาธารณะที่ให้ผลลัพธ์ เป็นที่น่าพอใจและกระตุ้นการพัฒนาของสังคมทุกด้าน (การเมือง สังคม วัฒนธรรม และเศรษฐกิจ)